前沿｜任重等：民事司法改革三策
作者：任重，清华大学法学院副教授，博士生导师。
来源：《中国社会科学报》2020年6月5日第6版。
2014年10月，十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，其对我国司法责任制的改革和落实具有重要意义。《决定》旗帜鲜明的要求“明确司法机关内部各层级权限，健全内部监督制约机制。司法机关内部人员不得违反规定干预其他人员正在办理的案件，建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度。完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责。”这是我国司法责任制改革的新起点和新征程。为贯彻中央关于司法责任制改革的总体部署，最高人民法院于2015年以来连续颁布《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》、《最高人民法院司法责任制实施意见（试行）》、《最高人民法院关于落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见（试行）》、《最高人民法院关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》，其核心内容是“让审理者裁判，由裁判者负责”。司法责任制改革同样是《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019--2023）》的重中之重。十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》更进一步要求“全面落实司法责任制”。近日，中共中央办公厅又印发《关于深化司法责任制综合配套改革的意见》。这表明，司法责任制改革是我国建设社会主义法治国家和实现国家治理能力现代化的重要抓手。司法责任制改革并未结束，也不应停滞，而应被持续关注和实质推进。自十八届四中全会以来，制约全面落实司法责任制的一系列体制问题已经得到根本解决。无论是法官员额制改革、“人财物省级统管”、法官权责清单，都旨在体制上保证法官的审判能力和控制廉政风险，理顺合议庭（独任法官）与审判委员会、院长和庭长之间的职责分工以及监督机制。上述问题正是长期制约法官独立判案的痼疾。在体制问题已经基本理顺，“让审理者裁判，由裁判者负责”的外部环境逐步建立之后，民事诉讼配套制度改革就成为司法责任改革的关键下一步。民事诉讼的首要目的是保障当事人的民事实体和程序权利，并在总体上对市场经济健康发展和弘扬中华民族传统道德起到保驾护航的作用。是故，民事诉讼配套制度改革不仅是司法责任制深化改革的重中之重，而且也为刑事诉讼、行政诉讼配套制度改革起到提纲挈领的导向作用和示范作用。改革开放以来，我国民事诉讼改革的初心是变职权主义为当事人主义，有效确保当事人通过民事诉讼实现其民事实体权利，这在《中华人民共和国民法典》即将颁布实施的背景下更凸显其重要性和急迫性。改革开放四十年来，我国民事诉讼强调当事人在民事诉讼中的主人翁意识，贯彻当事人自我决定、自我负责的现代民事诉讼理念。与此同时，面对我国并未建立律师强制代理，本人诉讼情况较为普遍，当事人法律和诉讼意识存在欠缺的社会现实，又通过法官释明等制度确保“让有理有据的人打得赢官司”。必须冷静指出的是，虽然改革开放以来我国民事诉讼体制或模式转型已经取得了长足进步，但真正意义上的当事人主义尚未彻底建立。与司法责任制改革一样，当事人主义改革依旧在路上，并且会在相当长的时间处于改革进程中。在当事人主义并未在我国彻底确立的背景下，司法责任制的建立和落实也将面临挑战，并主要表现为相互联系的两个面向：一方面，法官在民事诉讼中的权责边界并不清晰，这便容易催生当事人的依赖心理和不满情绪，在结果上可能出现“好心办坏事”的问题，法官的苦心不仅不能换来当事人的满意，反而可能受到司法责任制的负面影响；另一方面，“案多人少”是长期制约我国民事诉讼的现实问题，并且呈现出逐年加剧的趋势。2013年至2017年，地方各级人民法院受理案件8896.7万件，审结、执结8598.4万件，同比上升58.6%和55.6%。2018年，地方各级人民法院受理案件2800万件，审结、执结2516.8万件，同比上升8.8%和10.6%。这被形象的称为“诉讼爆炸”。然而，截止2019年上半年，各省（区、市）却仅有员额法官12.6万名。法官员额制改革是落实“司法责任制”的重要举措，对法官的正规化、专业化、职业化水平有明显的提升作用。不过，法官员额制改革确实减少了审判人员的数量，使法官人均审理案件数量呈现极具增加的效果。如果法官在民事诉讼中的权责清单无法得到科学和清晰划定，案多人少问题无法得到根本上的换届，法官责任制改革的落实就会打折扣甚至出现反复。沉重的工作负担和职业风险一方面会使优秀法律人才望而却步，转而选择其他法律职业，另一方面，若上述问题长期得不到改善还可能引发优秀审判人员用脚投票，离开法官队伍。通过司法调研可以发现，法官超负荷工作是较为普遍的现象。2019年开始，北京法院已经进入“一人一天一案”的阶段。“诉讼爆炸”虽然对法院而言是沉重的工作负担，但这恰恰是市场经济蓬勃发展和民众法律意识增强的必然结果。面对汹涌而来的案件潮，多元化纠纷解决机制、繁简分流、诉讼调解、审理期限和正在进行的二审独任制改革探索等举措固然能够起到分流作用，但上述举措的负面作用也已经引起最高人民法院的关注和重视。公正是司法的生命线，提升司法效率、破解人案矛盾，不能降低司法质量、损害人民群众合法权益。必须在保障司法质量、提升司法公正方面狠下功夫、深化改革，有效实现司法质量与效率的有机统一。司法质量、司法公正和司法效率的有机统一，除了社会环境和司法体制上的保障，还有赖于民事诉讼配套机制的建立和完善。
（一）继续推进落实立案登记制改革。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出变立案审查制为立案登记制。为了贯彻上述要求，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》在第208条作出初步回应。由于其并未突破《中华人民共和国民事诉讼法》第119条和第124条所规定的积极和消极起诉条件，故而并未彻底完成立案登记制改革。虽然立案门槛的进一步降低必然在短期内引发案件数量的进一步增加，但这正是保障当事人依法行使诉权的根本体现。为科学应对激增的案件数量，应相应增加员额法官数量，并通过民事诉讼的其他配套制度加以解决。
（二）继续贯彻建立当事人主义诉讼模式。商品经济的建立和繁荣必然要求与之配套的当事人主义民事诉讼体制或模式，这就要求真正将当事人作为程序的主人翁。当事人有权确定诉讼标的，并提供法官作出裁判的事实根据。虽然当事人主义语境下的法官职权受到了限制，但这也同时意味着法官的负担得到了极大程度的减轻。法官只审理当事人确定的实体审理对象，而对当事人并未主张的权利义务不做审理。法官原则上只在当事人提出的事实和证据范围内判定权利存在与否，而不对所有生活事实承担全面查明责任。当事人主义本就是法官权责清单的首要内容。
（三）坚持贯彻落实民事判决既判力相对性原则。当事人主义诉讼模式为法官和当事人清晰划定了权责清单。法官除对诉讼要件和其他设计社会公共利益的事项负担案件事实查明职责，当事人对诉讼标的和案件事实负责。在此基础上，法官作出的裁判原则上之对案件当事人之间的诉讼标的产生约束力。这既是当事人主义的自然结果，也是对法官责任制的重要保障，即只能以当事人确定的诉讼标的和提出案件事实的基础上评判法官是否错判，而不能事后诸葛亮式的判定错案。同样，既判力相对性还要求原则上删去民事生效裁判的事实预决效力。
当然，上述配套制度虽然具有决定性，但只是法官责任制真正在民事诉讼中得以落实的第一步。法官权责清单的划定是贯彻落实法官责任制的必要前提。然而，权责清单的划定必须遵循司法规律并体现当事人主义诉讼体制或模式。相比社会环境和司法体制的保障，民事诉讼配套制度完善既是司法责任制的内因，更是司法责任制的根本保障。
人民法院案件质量评查制度的发展与创新
作者：李晓倩，吉林大学法学院副教授，吉林大学司法数据应用研究中心研究员。
来源：《中国社会科学报》2020年6月5日第6版。
案件质量评查作为人民法院审判管理常规且重要的职能，从微观层面对特定案件的事实认定、法律适用或程序运用中的具体问题进行评价。评查结果通常会纳入法官年度审判绩效考核，作为法官司法业绩评价、法官等级晋升、司法能力评价的主要指标，由此案件质量评查又成为反映法官审判能力的评价机制。法院案件质量评查的实践，可以追溯到上世纪80年代。最高人民法院院长郑天翔在第七届全国人民代表大会第一次会议上所作的工作报告中提出，最高人民法院每年派出三分之一的审判人员，通过“解剖麻雀”的方法检查案件质量，对下级法院审判工作进行监督。进入90年代，越来越多的法院开始探索建立全面个案评查机制，并将评查结果与法官业绩挂钩。其后，随着全国法院系统地成立审判管理办公室，案件质量评查被纳入审判管理的中心工作，正式进入我国的司法制度，成为人民法院保证乃至提高审判质量的重要机制。
近年来，随着“审判管理科学化”改革导向的强化，数目字管理在法院中被广泛运用。从陈词数据到考绩数据，再到新近的大数据，司法改革对数目字管理的倚重始终不减。2008年，最高人民法院出台《关于开展案件质量评估工作的指导意见（试行）》（法[2008]6号），正式推出“案件质量评估指标体系”；同年最高人民法院下发《关于开展人民法院案件质量评估试行工作的通知》（法[2008]4号），确定11个高级人民法院作为试点法院；2011年，最高人民法院正式出台《关于开展案件质量评估工作的指导意见》（法[2011]55号），对2008年确定的“案件质量评估体系”进行修订，最终确立了案件质量评估的1个一级指标、3个二级指标和31个三级指标。由此，法院案件质量管理迅速走向全面的指标量化。例如，衡量一审判决质量的计算公式是：0.4*（上诉案件改判数/一审判决结案数）+0.6*（上诉案件发回重审数/一审判决结案数），即对一审判决提起上诉（抗诉）后，二审法院经审理认为原判决违反法律规定而改判或发回重审的，即可认定原审案件存在质量问题；一审判决案件改判和发回重审率越高，说明一审案件审判质量越差。
数目字式的案件质量管理导向带来的直接后果是案件请示现象屡禁不绝，并由此助长了司法的行政化。案件请示制度违背公开审理原则，可能在实质意义上剥夺当事人的上诉权，干扰审判权独立行使。为此，最高人民法院发布《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》（法发[2010]61号），强调各级人民法院依法独立行使审判权，此后书面请示渐趋退出历史舞台，但口头请示并未根本杜绝。下级法院在遇到法律适用难题时，会自觉或不自觉地放弃法律解释权，并将其让渡给上级法院，而上级法院在惯常的“被请示”氛围中，也逐渐认可甚至眷恋 “法律解释权力化”，在上级法院看来，“被请示”本身就是对其拥有的法律解释权的尊重，从而产生对下级法院“批示”的意愿，久而久之，案件请示便成为了上下级法院之间的一种“潜规则”，进而导致审判权行使的异化。反过来，在“司法行政化”不断强化的背景之下，案件质量评查也逐渐失去客观评价标准，日益演变成一场心照不宣的数字游戏。
但我们欣喜地看到，自2013年开始的新一轮司法改革，将依法独立公正行使审判权、健全司法权力运行机制作为中心任务，最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》（法发[2015]13号）提出“以明晰的审判组织权限和审判人员职责为基础，以有效的审判管理和监督制度为保障，让审理者裁判、由裁判者负责，确保人民法院依法独立公正行使审判权。”以“审判权独立行使”为核心命题，“去行政化”与“去地方化”成为本轮司法改革的重要任务。
案件质量双向评查，正是在这种背景下出现的创新性探索。下级法院对于上级法院发回重审、改判和指令再审的案件，在案件审结后进行质量评查，如果下级法院对上级法院发回重审、改判和指令再审的理由和法律依据存在异议，可以提请上级法院对本院作出的案件进行质量评查，上级法院经其审判委员会讨论决定后，将案件质量评查结果书面回复异议法院。作为一种正在被地方法院积极试点的新模式和新机制，案件质量双向评查制度突破了传统案件质量评估制度所固有的行政化特征，允许下级法院对上级法院作出的裁判提出异议，并由此启动上级法院对自身裁判案件的强制评查。2018年，J省高级人民法院推动全省法院开展发回重审、改判和指令再审案件双向评查工作，被评查的案件均建立案件评查卷宗，并于2018年6月30日前完成了2017年及2018年第一季度改判案件和具备评查条件的发回重审、指令再审案件的评查。该项工作机制持续至今，对于维护法律适用的统一性，提升司法公信力发挥了显著的作用。
案件质量双向评查的制度意义和实践价值，集中体现在其具有显著的审级监督制衡的特征。我国审级制度实行两审终审制，不区分事实审和法律审，上级法院与下级法院是监督与被监督关系，案件经过两级法院审理和判决即告终结。已经生效的判决确有错误的，只能通过审判监督程序纠正。实行两审终审制可以方便当事人诉讼、减少当事人诉讼负累；促进最高院和高级法院审判业务的指导监督。其可能带来的问题则借助审判监督程序予以纠偏。“两审终审制+审判监督程序”有助于实现司法政策化目标、加强政府对司法的程序外控制、创造规模性政治效应，故而受到决策者的偏重。但不难发现，在两审终审制的背后，存在着一个当然的制度假设，即上级法院比下级法院具有权力优势，上级法院的法官比下级法院的法官具有智识优势。否则，两审终审制便无法形成逻辑上和制度上的自洽，在不区分事实审与法律审的前提下，《法院组织法》第10条所规定的“上级人民法院监督下级人民法院的审判工作”便没有事实基础。虽然，从我国长期的诉讼和司法实践来看，人们已经习惯于两审终审制路径上的单向监督，但建立在尊重司法规律基础上的上下级法院的双向制约始终是审级制度一般原理的内在要求，法院的审判权力和法官的专业能力不应因所处审级而有高下优劣之别。无论是以英美为代表的“上诉制”，还是以法意为代表的“撤销制”，抑或以德奥为代表的“更审制”，都不约而同地选择了三审终审制，以及事实审与法律审的分离，以形成不同审级法院的分工与制约。三审终审制的架构下，实则设置了具有中立地位的第三方，能够对已经形成分歧的裁判意见做出独立的判断，也为当事人提供了更充分的程序保障与程序救济。但从我国的现实情况看，在本轮司法改革已经带给法院频繁而显著的变化之时，再短时间内更改基本诉讼制度，变更两审终审制，所要付出的隐性制度成本不可估量。此时，一些由下至上的、小切口大作为的制度革新，便具有显著的制度成本优势。案件质量双向评查制度正是尝试以一个微小的切口，改进案件质量评查的既有工作模式，间接和逐步推动上下级法院之间的“去行政化”，有望成为本轮司法改革成效的生动注脚。
民事强制执行立法的法理与理念
作者：谷佳杰，西南政法大学比较民事诉讼法研究中心研究员。
来源：《中国社会科学报》2020年6月5日第6版。
民事诉讼发端于起诉，终结于执行，故而民事强制执行是实现司法正义的最后一关。新中国成立七十年来，执行实践发展日新月异，执行规则建设徐徐前行，执行体制改革不断推进，而民事强制执行立法却付之阙如。为此，2018 年 9 月以十三届全国人大常委会立法规划将民事强制执行法列为二类立法项目并明确由最高人民法院牵头起草为标志，中国民事强制执行开启了新纪元。民事强制执行立法是推进国家执行治理体系和执行治理能力现代化的制度基础与必然要求，而立法需要以规范的法理为根据、以先进的理念为指导，从而提高立法质量和效率，最终实现以良法保障善治。
一、执行法之理在执行法外 法之理在法内，更在法外，而执行法之理既在执行法内，也在执行法外。这是民事强制执行立法应当贯彻的基本法理与理念，包含了“法内之理”与“法外之理”两个方面的内涵。 一方面，“法内之理”是指法律的内在问题，比如法律的规则、法律的体系以及法律的结构等等，强调建构法律自身的内在理论。民事强制执行是一个实体问题与程序问题牵连不分、诉讼规则与非讼规则交替更迭、多种部门法风云际会的特殊领域。它涉及各个法律领域的系统性工作，既涉及诉讼程序问题，也涉及实体法律问题；既有民事诉讼程序的共性问题，也有执行程序特有的个性问题。这就决定了民事强制执行法的内在理论具有民事、行政与刑事统合，程序法与实体法相互交织的特征。民事强制执行立法在诉讼程序上要遵循诉讼法的法理，在实体规则上要参照民商法的法理，而在权利实现上要借鉴行政强制法的法理，甚至在财产刑实现上要兼顾刑事法的法理。因此，执行法的“法内之理”恰恰体现了执行法之理在执行法外。 另一方面，“法外之理”是指法律的外部问题，比如法律与政治、法律与社会、法律与文化等等，描述的是法律与其他社会现象的关系。民事强制执行立法，是要围绕实践中的突出问题，通过理论的激烈碰撞，寻求一个妥善的解决方案。尤其在执行实践发展日新月异的当下，如何解决实践中的突出问题，在遵循执行法基本原理的同时，充分吸收执行实践理性的做法，协调整合地方执行实践的规则，进一步完善中国特色民事强制执行制度，为国家治理体系和治理能力现代化提供有力的执行保障，应当是制定民事强制执行法的基本目的。因此，为了让执行法得到更好的实施，实现法律效果与社会效果的统一，要不断地探索法外之理，并找到它与法内之理的结合点。
二、执行法之力在执行法内 强制力是法律的核心要素，没有强制力的法律是不燃烧的火、不发亮的光。执行法之力在执行法内，强调了执行法的内在效力，这是民事强制执行立法应当贯彻的核心法理与理念。 强制执行是运用国家力量实现国家意志的活动，关乎国家权力的现实运用，牵连社会结构的型塑构建，涉及市场主体的生存福祉，而执行法的效力权威化是履行法定职责的前提条件。首先，民事强制执行法应明确规定执行行为的效力，即执行行为成立后，依其形式和内容可依法产生拘束被执行人、申请执行人、协助义务人及利害关系人等主体的法律效力。其次，基于执行主体与被执行人之间的命令与服从关系，民事强制执行法应明确规定被执行人所应履行的各项具体义务，并强化不履行法定义务的实质性责任；而作为国家治理和社会诚信体系建设中的重要一环，强制执行也需要有关主体的协助，因此应把协助执行义务法定化于民事强制执行法之中，并明确相应的法律责任。最后，基于当前债务人可信性和财产透明性仍不理想的实际情况较为普遍，民事强制执行法应确立终局性、直接性、威慑性和惩罚性是强制执行权威性的核心要求。 此外，强制执行的核心目的不仅是实现债权人的确定权利，而且应当是迅速地实现确定的权利。因此，不同于其他法律的一般强制力，执行法的强制力还应当考虑效率优先的因素。而提高强制执行的工作效率，使债权人及时实现其权利，应当是民事强制执行立法所追求的核心理念，这不仅有利于通过法院行使公权力强制债务人履行义务，以实现社会法律秩序的价值与惩罚拒绝履行义务者的功效，更有利于推动在价值层面破解严重影响司法公信力的消极执行、拖延执行等执行乱问题。需要强调的是，执行效率优先的核心价值决定了民事强制执行法应当确立形式化原则，即只要存在形式化的前提条件，执行程序就应当依法启动与快速进行。这一方面是审判权与执行权二分构造的必然结果，另一方面也是审判机构与执行机构特殊分工的具体表现。
三、执行法之信在执行法官 执行活动是由执行法官主导的，个案公正是由执行法官的裁决和实施来体现的，因此，执行法官是影响执行法公信力的决定性因素。而法治的公信力主要取决于两个方面：一是法律本身是否公正，二是法律能否按照制度逻辑发生作用，二者在理论上对应了法律的规范性与实效性。 一方面，规范执行是执行法的必然要求。首先，作为规范执行的前提，民事强制执行法应提升资源配置，明确规范执行法官的法律地位、权利义务与职业保障；作为基本的配套措施，民事强制执行法应同时推进执行人员的分类管理。其次，民事强制执行法应当确立依法执行的保障理念，强调执行法官必须按照法律的设定或认可来行使执行权，其启动和运行均须符合法律的规定，包括执行依据合法、执行措施合法及执行程序合法等等，以防止执行权的滥用与保障当事人的基本权利，使我国的民事强制执行法在合规律性与合目的性的同时不失正义性。 另一方面，执行法的实效性，既来自于社会公众的合作与支持，更来自于执行法官对执行法尊严的强力捍卫与充分保护。执行法是否有足够的力量按照制度逻辑发生作用，在相当大的程度上也就是执行法官是否有足够的权力履行权利实现、义务督促和责任追究的法定职责。因此，基于权力是职权与职责的合体，民事强制执行法应明确执行法官的职责意识，应做到“法定职责必须为”，以确保国家设置执行权的目的得以实现。同时，面对纷繁复杂又与日俱增的执行难问题，民事强制执行法还应当赋予执行法官在法定框架内的自由裁量权。因此，民事强制执行立法应当采用原则与抽象的立法技术，使执行法官在适用过程中存在灵活的空间，与政策保持良好的互动。 随着“基本解决执行难”这一阶段性目标如期实现，民事执行实务在近些年的进步变化已得到集中展现。而民事强制执行的制度建设与规则完善一直处于不断发展的态势，虽然有 《民事诉讼法》的修补和最高人民法院司法解释的查漏补缺，但终归缺乏系统的顶层设计。如今，执行实践迈向“切实解决执行难”的新征程，执行理论研究也在不断迎头赶上，民事强制执行立法的正当性与重要性不断凸显。让交易无忧、让诉讼无患、让天下无赖已然成为国家、社会与个人对中国民事强制执行的真切期盼。故而，民事强制执行立法不应再是“等待戈多”。